2019年4月14日李克強總理簽署國務院第712號令,正式發布《政府投資條例》(以下簡稱“《條例》”),《條例》自2019年7月1日起施行。一方面,《條例》將政府投資納入法制軌道,進一步規范政府投資行為,達到“充分發揮政府投資作用,提高政府投資效益,激發社會投資活力”的目的。另一方面,通過明確政府投資項目的投資范圍、投資原則、投資方式、決策機制、投資計劃和項目實施監督等內容,進一步規范政府在公益性項目和經營性項目的投資建設行為和職責,為地方政府債務的增量控制和存量化解帶來良好機遇。

作者:和君咨詢咨詢師 陳鵬山

 

一、 政策解讀分析
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一是投資范圍。政府投資是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動,包括新建、擴建、改建、技術改造等,因此,《條例》明確指出政府投資資金應投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目,以非經營性項目為主。同時也指出國家將建立政府投資范圍定期評估調整機制,用以不斷優化政府投資方向和結構,保障政府投資資金投入到合適領域。

 

二是投資原則。政府投資應當遵循科學決策、規范管理、注重績效、公開透明的原則。政府投資應與當地政府的經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應,且加強對政府投資資金的預算約束,在資金籌措方面,政府及其有關部門不得違法違規舉借債務,增加政府隱性債務。

 

三是投資方式。《條例》明確指出政府投資資金按項目安排,以直接投資方式為主,針對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式,也可適當采取投資補助、貸款貼息等方式。在投資過程中,需平等對待各類投資主體,不得設置歧視性條件。

 

四是決策機制。對政府投資項目,采取分類管理辦法:針對政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目,項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計,按照政府投資管理權限和規定的程序,報投資主管部門或者其他有關部門審批。為提高審批效率,《條例》還規定,除涉及國家秘密的項目外,投資主管部門和其他有關部門應當通過投資項目在線審批監管平臺,使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續,部分特殊項目可簡化審批程序;針對采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的項目審批,項目單位應當按照國家有關規定辦理手續。

 

五是投資計劃。為統籌管理政府投資項目,《條例》規定縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府的規定,編制政府投資年度計劃,計劃中應當明確項目名稱、建設內容及規模、建設工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項,同時,政府投資年度計劃應當和當地政府本級預算相銜接。

 

六是項目實施。嚴格監督項目實施過程,保證項目合規、順利建設,主要監督項目開工建設標準、項目建設資金來源、竣工結算等方面內容。在項目開工建設標準方面,政府投資項目開工建設,應當符合本條例和有關法律、行政法規規定的建設條件,不符合規定建設條件的項目不得開工建設。在項目資金來源方面,政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位,施工單位也不得墊資建設,同時嚴格執行概算管理,項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算金額。在竣工結算方面,政府投資項目建成后,應當按照國家有關規定進行竣工驗收,并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務決算。

 

七是監督追責。投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當采取在線監測、現場核查等方式,加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。同時,嚴肅追責處罰,對不同項目違規情形采取不同追責方式,對負有責任的領導和直接責任人員依法給予處分,以保障《條例》嚴肅性和執行力度。

 

綜上,《條例》明確界定政府投資定義和范圍,確定政府投資原則和方式,規范投資項目的“事前、事中、事后”各個階段,并匹配嚴格的追責懲罰機制,具有極強的可操作性和落地性,對規范政府投資,發揮政府投資作用意義重大。

 

二、 挑戰機遇分析
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《條例》明確界定政府投資領域為市場不能有效配置資源的公共領域項目,且以非經營性項目為主,而非經營性項目正是各級政府投融資平臺公司目前面臨發展瓶頸的“頑疾”所在,因此,《條例》的出臺既對投融資平臺公司提出更高要求、帶來更大挑戰,同時也為政府投融資平臺公司帶來良好機遇。

 

在挑戰方面,隨著政府投資項目建設的日益規范,相關工作推進會遇到不同程度的阻礙,尤其是手續辦理等一些歷史遺留問題的解決將面臨更大挑戰。

 

在機遇方面,雖然當前政府投融平臺公司將面臨重大挑戰,但從長遠來看,《條例》出臺可以有效控制地方政府的增量債務,并為存量隱形債務的化解贏得時間窗口。從《條例》規定內容看,一是界定了政府投資項目以非經營項目為主,從法規層面厘清政府和投融資平臺在非經營性項目投資建設方面的關系。二是通過明確投資原則、制定項目投資決策機制以及統籌編制政府投資年度計劃等措施,有效控制地方政府投資項目的數量和質量,最大程度減少“政績工程”“面子工程”類項目數量,對控制地方政府增量債務有重要意義。三是嚴格監督項目實施過程,明確項目開工建設標準、項目資金來源等內容,督促項目及時進行竣工驗收和竣工財務決算,保證項目合規、正常建設,避免出現因手續不全、資金不足等原因導致的諸多遺留問題,導致政府投融資平臺包袱沉重。四是通過嚴厲的監督追責機制,保障法規運行。綜合以上四點,一方面,明確了政府和投融資平臺在非經營性項目和經營性項目方面的職能界限,可控制非經營性項目數量和質量,減輕平臺公司融資壓力;另一方面,嚴格規范項目投資建設過程,做到合規建設、成本可控,減輕平臺公司管理壓力,為存量債務化解贏得時間。因此《條例》為政府投融資平臺公司控制增量債務、化解存量債務,進而為實現平臺轉型升級和可持續發展帶來良好機遇。